Commune qui saisit votre compte pour occupation sans titre : faire annuler les titres exécutoires

Ce que cette décision change pour vous

Vous occupez un local, un terrain ou un équipement appartenant à une commune, à un département ou à une région. Le bail est terminé, dénoncé ou contesté, mais vous êtes toujours sur place. La collectivité vous réclame une « indemnité d’occupation », généralement équivalente au dernier loyer, et émet un titre exécutoire. Quelques mois plus tard, votre banque bloque votre compte au titre d’une saisie administrative à tiers détenteur.

Cette décision vous donne un angle d’attaque précis : la collectivité ne peut pas fixer seule le montant d’une indemnité d’occupation. Peu importe qu’elle dispose du pouvoir d’émettre des titres exécutoires sans passer devant un juge. Ce privilège suppose une créance certaine, liquide et exigible. Or l’indemnité d’occupation n’a rien d’automatique : elle a une double nature, compensatoire et indemnitaire, et son montant n’est pas nécessairement celui du loyer contractuel. À défaut d’accord amiable entre les parties, seul le juge la chiffre, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation.

Conséquence directe : si la commune n’a jamais saisi un juge d’une demande de fixation de l’indemnité d’occupation, ses titres exécutoires sont annulables. Et la demande en paiement qu’elle formule ensuite devant la cour, pour le même montant, est rejetée pour la même raison.

Deuxième enseignement, moins intuitif mais tout aussi utile : votre demande de mainlevée et de remboursement ne doit pas être dirigée contre la collectivité. Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable public réserve les opérations de saisie et de mainlevée au seul comptable public. La commune ordonnatrice ne peut ni lever la saisie, ni restituer les sommes prélevées. Si vous vous trompez de destinataire, votre demande est rejetée alors même que vous avez gagné sur le fond.

Les faits

Une commune, propriétaire d’un four solaire construit sur son terrain, avait consenti en 1993 un bail d’exploitation à une société. Le contrat avait été reconduit par un avenant en 2002. En décembre 2010, la commune a mis fin aux relations contractuelles à l’échéance du 1er janvier 2011.

S’est ensuivi un contentieux de plus de dix ans sur la nature du contrat. La société demandait sa requalification en bail commercial et une indemnité d’éviction. Après deux passages en cassation, la cour d’appel de Nîmes a finalement jugé, en 2019, que l’action en requalification était prescrite.

Entre-temps et ensuite, la commune a actionné le recouvrement. Des saisies administratives à tiers détenteur ont été pratiquées entre les mains de la banque de la société. Puis, en mars, juin et septembre 2021, la commune a émis quatre titres exécutoires de 2 143,40 € chacun, soit 8 573,61 € au total, pour obtenir le paiement d’« une indemnité équivalente au loyer ». Une nouvelle saisie administrative à tiers détenteur a été notifiée le 19 mai 2022.

La société a contesté ces titres devant le tribunal judiciaire. Le tribunal les a annulés et a ordonné à la commune de donner mainlevée de la saisie, de restituer les sommes prélevées et d’informer le comptable public. La commune a fait appel.

Point de chronologie décisif : au moment où les titres ont été émis, en 2021, la résiliation du bail n’avait pas encore été prononcée. Elle ne résulte que d’un jugement du 31 août 2023, confirmé par un arrêt du 4 juin 2024.

La question posée à la Cour

Une commune peut-elle, par la seule émission d’un titre exécutoire, se constituer créancière d’une indemnité d’occupation dont aucun juge n’a jamais fixé le montant ?

Et, si les titres sont annulés, à qui l’occupant doit-il réclamer la mainlevée de la saisie et le remboursement des sommes prélevées : à la commune qui a émis les titres, ou au comptable public qui a exécuté la saisie ?

Ce qu’a jugé la Cour

Sur le fond, la cour confirme l’annulation des titres.

Elle reconnaît d’abord le privilège dont bénéficient les collectivités :

Article L. 252 A du livre des procédures fiscales : les collectivités territoriales peuvent émettre des titres exécutoires, ce qui les dispense par principe de l’obligation incombant au créancier de faire valider sa créance par un juge.

Mais ce privilège ne transforme pas une créance incertaine en créance exigible. La cour retient que, eu égard à la nature mixte de l’indemnité d’occupation, à la fois compensatoire et indemnitaire, elle est fixée par le juge selon son pouvoir d’appréciation à défaut d’accord amiable. La commune ne justifiait pas avoir sollicité, ni a fortiori obtenu, cette fixation judiciaire — y compris dans le cadre de la procédure d’expulsion qu’elle avait elle-même engagée. Il ne lui appartenait donc pas de chiffrer cette indemnité, dont le montant n’est pas nécessairement celui prévu au contrat.

La cour ajoute un argument de calendrier : en 2021, quand les titres ont été émis pour « une indemnité équivalente au loyer », le bail n’était pas encore résilié.

Conclusion : lors de leur émission, les créances ne présentaient pas le caractère certain, liquide et exigible requis. Les titres sont annulés, et la demande en paiement de 8 573,61 € présentée en appel est rejetée, faute pour un juge d’avoir été saisi d’une demande de fixation.

Sur l’exécution, en revanche, la cour infirme le jugement. Elle applique le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable public : les opérations de saisie relèvent d’une personne morale distincte de la commune ordonnatrice.

Article L. 262 du livre des procédures fiscales : dans le cadre du recouvrement des créances dont il est chargé en vertu d’un titre, le comptable public peut procéder par voie de saisie administrative à tiers détenteur.

Cette compétence est exclusive. L’ordonnateur ne peut pas accomplir les opérations du comptable, ni prononcer la mainlevée d’une saisie administrative à tiers détenteur. La commune ne peut donc être tenue ni de donner mainlevée, ni de rembourser les sommes prélevées. La cour relève d’ailleurs que la société avait elle-même demandé l’exécution du jugement au comptable public, et non à l’ordonnateur.

La cour confirme par ailleurs l’irrecevabilité de la demande de la société au titre des travaux qu’elle disait avoir financés : cette demande avait déjà été rejetée par un arrêt définitif retenant la prescription, et l’autorité de la chose jugée ne peut être remise en cause par des moyens nouveaux qui auraient dû être présentés lors de la première instance.

Ce qu’il faut faire concrètement

Si vous recevez un titre exécutoire d’une collectivité au titre d’une occupation :

• Identifiez la nature exacte de la somme réclamée. Un loyer dû en exécution d’un bail en cours n’est pas une indemnité d’occupation. Vérifiez le libellé du titre : « indemnité équivalente au loyer » révèle une qualification contestable.
• Recherchez si une décision de justice a fixé le montant de cette indemnité. Si aucun juge n’a été saisi d’une demande de fixation, le titre est attaquable.
• Comparez les dates. Un titre émis pour une période où le bail n’était pas encore résilié repose sur une base fragile.
• Saisissez le tribunal en annulation des titres sans attendre. L’annulation des titres fait tomber le fondement de la saisie.
• Adressez votre demande de mainlevée et de restitution au comptable public, et non à la collectivité. Conservez la preuve écrite de cette demande et la certification de mainlevée délivrée par le comptable.
• Ne gardez pas en réserve des demandes indemnitaires contre la collectivité. Présentez tous vos moyens dès la première instance : une fois une décision devenue définitive, les arguments que vous auriez dû soulever sont perdus.