Les faits du litige
L’affaire oppose la société Les Grandes Marques et Conserveries Chérifiennes Réunies (LGMC), entreprise marocaine spécialisée dans les conserves de poisson, à FranceAgriMer, établissement public administratif chargé notamment de l’approvisionnement des associations caritatives en denrées alimentaires.
Le 15 juin 2021, FranceAgriMer attribue à la société LGMC trois lots d’un marché public portant sur la fourniture de sardines à l’huile de tournesol destinées aux associations caritatives françaises :
- Lot n° 25 : montant initial de 605 947 € environ
- Lot n° 55 : montant initial de 340 405 € environ
- Lot n° 85 : montant initial de 1 232 224 € environ
Le calendrier prévoyait trois sous-périodes de livraison s’échelonnant du 26 juillet 2021 au 30 avril 2022.
Dès le 18 juin 2021, soit trois jours seulement après l’attribution, la société LGMC alerte FranceAgriMer sur ses difficultés à honorer le marché, invoquant la flambée des coûts des matières premières (boîtes métalliques et huile de tournesol). Le 8 juillet 2021, elle sollicite la résiliation des lots et signale expressément l’absence de clause de révision des prix dans le contrat.
Malgré un avenant signé le 17 janvier 2022 permettant notamment de substituer du thon à la sardine pour la première tranche et de décaler les délais, la société ne parvient pas à honorer les deuxième et troisième périodes de livraison.
Par courrier du 9 août 2022, FranceAgriMer émet trois titres exécutoires mettant à la charge de LGMC des pénalités totalisant 1 583 572,23 euros pour défaut de livraison.
L’irrégularité identifiée : l’absence de clause de révision des prix
Le cœur du litige réside dans une violation caractérisée de l’article R. 2112-14 du code de la commande publique, qui dispose :
« Les marchés d’une durée d’exécution supérieure à trois mois qui nécessitent, pour leur réalisation, le recours à une part importante de fournitures dont le prix est directement affecté par les fluctuations de cours mondiaux, comportent une clause de révision de prix incluant une référence aux indices officiels de fixation de ces cours. »
En l’espèce, les marchés en litige présentaient précisément ces caractéristiques :
- Durée d’exécution supérieure à trois mois (de juillet 2021 à juin 2022 après avenant)
- Part importante de fournitures exposées aux cours mondiaux : sardines, huile de tournesol, fer blanc pour les boîtes
Or, FranceAgriMer n’avait intégré aucune clause de révision des prix dans ces marchés, et ce alors même que la société LGMC avait expressément soulevé ce manquement dès le 8 juillet 2021.
Cette omission s’est avérée particulièrement préjudiciable dans le contexte de 2021-2022, marqué par :
- La guerre en Ukraine affectant drastiquement le prix de l’huile de tournesol
- Une raréfaction exceptionnelle de la sardine (Sardina Pilchardus) dans les eaux marocaines, ayant conduit les autorités marocaines à prendre des mesures restrictives de pêche
- Une hausse généralisée du prix de l’acier impactant le coût des boîtes de conserve
La décision de la Cour administrative d’appel de Paris
Le rejet de l’argument de la force majeure
La Cour écarte d’abord l’argumentation de la société fondée sur la force majeure, qu’elle soit « classique » ou « administrative ».
Pour caractériser la force majeure au sens de l’article 10.3 du CCAP, trois conditions cumulatives doivent être réunies : l’événement doit être imprévisible, irrésistible et indépendant de la volonté du cocontractant.
La Cour relève que si les difficultés rencontrées étaient « imprévisibles dans leur ampleur », elles ne présentaient pas le caractère d’irrésistibilité requis. Elle note notamment que :
- La société a tardé à solliciter d’autres entreprises du secteur (moins de six jours avant le début de la deuxième sous-période)
- Elle n’établit pas avoir été dans l’impossibilité de surmonter ces difficultés compte tenu de son positionnement sur le marché de la sardine à l’huile
La reconnaissance d’une faute de l’acheteur public
En revanche, la Cour reconnaît que FranceAgriMer a commis une faute en ne respectant pas l’article R. 2112-14 du code de la commande publique :
« Il n’est pas contesté que les marchés en litige, dont l’exécution nécessitait le recours à une part importante de matières premières dont le prix était directement affecté par les fluctuations des cours mondiaux, ne comportaient pas de clause de révision de prix contrairement aux prescriptions de l’article R. 2112-14 du code de la commande publique. »
La Cour en déduit que FranceAgriMer a contribué à placer la société LGMC en situation de ne pas pouvoir respecter ses obligations de livraison.
L’exercice du pouvoir de modération des pénalités
Rappelant les principes applicables à la modération des pénalités contractuelles, la Cour précise :
« Lorsqu’il est saisi d’un litige entre les parties à un contrat de la commande publique, le juge du contrat doit, en principe, appliquer les clauses relatives aux pénalités dont sont convenues les parties en signant le contrat. Il peut, à titre exceptionnel, saisi de conclusions en ce sens par une partie, modérer ou augmenter les pénalités résultant du contrat si elles atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire. »
La Cour retient que la faute de FranceAgriMer constitue une circonstance de nature à atténuer la gravité de l’inexécution par la société de ses obligations contractuelles.
En conséquence, elle fixe le montant des pénalités à 75% du montant initialement réclamé, soit une réduction de 25%.
Le détail de la décharge accordée
| Lot | Pénalités initiales | Pénalités après modération | Décharge |
|---|---|---|---|
| N° 25 | 377 304,83 € | 282 978,62 € | 94 326,21 € |
| N° 55 | 220 487,94 € | 165 365,96 € | 55 121,98 € |
| N° 85 | 985 779,46 € | 739 334,60 € | 246 444,86 € |
| Total | 1 583 572,23 € | 1 187 679,18 € | 395 893,05 € |
FranceAgriMer est en outre condamné à verser 1 000 euros à la société LGMC au titre des frais de justice.
L’enseignement pour le contribuable
- L'absence de clause de révision des prix dans un marché exposé aux fluctuations des cours mondiaux constitue une faute de l'acheteur public susceptible d'atténuer les pénalités dues par le titulaire
- Le juge administratif dispose d'un pouvoir de modération des pénalités contractuelles lorsque celles-ci atteignent un montant manifestement excessif
- Les fautes de l'acheteur public peuvent être invoquées pour la première fois en appel comme circonstance atténuant la gravité de l'inexécution
- La force majeure reste difficile à caractériser : même des événements imprévisibles ne suffisent pas s'ils ne présentent pas un caractère irrésistible
- Il est essentiel de documenter et signaler par écrit les manquements de l'acheteur public dès leur constatation
Les implications pratiques
Pour les titulaires de marchés publics
Cette décision rappelle l’importance de vérifier systématiquement la présence d’une clause de révision des prix dans les marchés exposés aux fluctuations des cours mondiaux. En cas d’absence :
- Signaler immédiatement le manquement par écrit à l’acheteur public, comme l’a fait la société LGMC dès le 8 juillet 2021
- Constituer un dossier probant des difficultés rencontrées (évolution des cours, correspondances, demandes d’aménagement)
- Solliciter des avenants pour adapter les conditions d’exécution aux circonstances nouvelles
Pour les acheteurs publics
Les personnes publiques doivent porter une attention particulière au respect de l’article R. 2112-14 du code de la commande publique. L’omission d’une clause de révision des prix peut :
- Fragiliser juridiquement les pénalités appliquées aux cocontractants défaillants
- Engager la responsabilité contractuelle de l’acheteur public
- Conduire à une modération judiciaire des pénalités de 25% ou plus
L’articulation avec le contentieux fiscal
Bien que cette affaire relève du contentieux des marchés publics, elle illustre un principe transposable au contentieux fiscal : les manquements de l’administration peuvent atténuer les conséquences des irrégularités imputées au contribuable.
En matière fiscale, les vices de procédure commis par l’administration (défaut de motivation, privation de garanties, irrégularités de la proposition de rectification) peuvent conduire à la décharge totale ou partielle des impositions, même lorsque le bien-fondé des redressements n’est pas contesté sur le fond.
Cette décision confirme également l’intérêt de soulever tous les moyens disponibles, y compris pour la première fois en appel s’agissant des circonstances atténuantes, dans le cadre du contentieux administratif.
